編者按:日前,國家發(fā)改委會同相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)了修訂版的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(以下簡稱《辦法》),該文件的出臺對于突破基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)市場化融資,推動民企積極參與特許經(jīng)營項目有著重大意義,燃氣作為社會一項重大的公用事業(yè)領(lǐng)域,自然也會受到《辦法》的影響。
修訂版《管理辦法》發(fā)布以來,通過延長特許經(jīng)營期限至40年,和鼓勵民營企業(yè)以多種形式參與特許經(jīng)營,提升了燃氣行業(yè)的投資吸引力和市場活力。這些舉措不僅促進了民間資本的積極參與,還在一定程度上緩解了政府財政壓力,提高了公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。
此外,由于燃氣行業(yè)所具有天然壟斷性,加之特許經(jīng)營權(quán)所帶來的市場支配地位,若不對于政府的授權(quán)行為加以規(guī)制,必然影響市場準(zhǔn)入,導(dǎo)致破壞市場競爭秩序的情況出現(xiàn)。因此《管理辦法》進一步明確了公平競爭的法律責(zé)任,規(guī)定在特許經(jīng)營者選擇程序中設(shè)置不合理條件限制或排斥競爭的公職人員將承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。這將有效遏制市場歧視行為,保障不同所有制經(jīng)營主體的平等進入,推動燃氣行業(yè)的健康發(fā)展。
新修訂的《管理辦法》明確指出,不存在特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費這一概念,政府不應(yīng)向個體經(jīng)營者收取該費用。這對于燃氣領(lǐng)域尤為關(guān)鍵,因為不合理的特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費會帶來以下幾個方面的問題:第一,增加特許經(jīng)營企業(yè)成本負擔(dān)。部分地方配氣價格管理文件規(guī)定,特許經(jīng)營權(quán)費用原則上不得計入定價成本,將導(dǎo)致企業(yè)無法將相應(yīng)成本通過終端銷售價格予以疏通,從而實質(zhì)上增加了燃氣企業(yè)的經(jīng)營成本。第二,抑制市場競爭,影響服務(wù)質(zhì)量。高昂的特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費可能導(dǎo)致一些有意愿參與的普通燃氣企業(yè)望而卻步,減少市場競爭。這種情況不僅會導(dǎo)致市場壟斷,還可能導(dǎo)致燃氣服務(wù)質(zhì)量的下降和效率的降低,最終損害消費者利益。第三,損害特許經(jīng)營的公益屬性。特許經(jīng)營的初衷是通過市場化手段引入競爭,提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。過高的轉(zhuǎn)讓費會使這一目標(biāo)偏離軌道,使特許經(jīng)營項目的公益屬性受到侵蝕。特許經(jīng)營項目應(yīng)以滿足公眾需求、提供高質(zhì)量服務(wù)為根本目標(biāo),而不應(yīng)成為政府創(chuàng)收的手段。過高的轉(zhuǎn)讓費實際上將公益性項目變成了盈利性項目,偏離了特許經(jīng)營的初衷,不利于社會的公平和可持續(xù)發(fā)展。
高額的特許經(jīng)營權(quán)使用費一直以來給特許經(jīng)營經(jīng)營企業(yè)造成很大的負擔(dān),雖然訪談中發(fā)改委左古月處長提及的特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費并不完全等同于特許經(jīng)營權(quán)使用費,但其背后的邏輯是一樣的,作為使用者付費的項目,任何政策的設(shè)計與出臺都應(yīng)該是以廣大人民群眾(用戶)的利益作為考量的第一因素。
基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)因為同時具有公共性和經(jīng)營性兩種屬性,所以,它的市場化融資過去一直存在著較多的制約和瓶頸,這個領(lǐng)域因此也成為我國投融資體制改革的重點之一。新規(guī)直面特許經(jīng)營領(lǐng)域焦點問題,順應(yīng)了新形勢新要求,將有助于深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革。
據(jù)介紹,修訂后的《管理辦法》充分汲取過去幾年間的立法、政策和實踐成果,在特許經(jīng)營領(lǐng)域民間資本準(zhǔn)入、投資管理、價格機制、政府合規(guī)融資等方面作了具體的制度設(shè)計。
比如,修訂后的《管理辦法》增設(shè)鼓勵民營企業(yè)參與條款,同時,細化了相應(yīng)的法律責(zé)任條款,規(guī)定“在特許經(jīng)營者選擇程序中設(shè)置不合理條件限制或排斥競爭,對不同所有制經(jīng)營主體實行歧視待遇的”,公職人員將承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。
最大程度保障特許經(jīng)營各方合法權(quán)益
基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營是投融資領(lǐng)域一項重要的改革舉措和制度創(chuàng)新。修訂后的《管理辦法》著力解決項目實施不規(guī)范的問題,圍繞最大程度保障特許經(jīng)營各方合法權(quán)益提出針對性制度舉措。
《管理辦法》進一步明確了特許經(jīng)營的項目范圍,商業(yè)特許經(jīng)營項目和不涉及產(chǎn)權(quán)交易的公建民營和公辦民營等不屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營,同時也禁止地方政府借特許經(jīng)營的名義新設(shè)行政許可并收費,杜絕天價特許經(jīng)營轉(zhuǎn)讓費的現(xiàn)象,回歸特許經(jīng)營項目的公益屬性。
國家發(fā)展改革委法規(guī)司行政復(fù)議與應(yīng)訴處副處長 左古月:是沒有特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費這個概念的,政府不應(yīng)該向個體經(jīng)營者收取費用。如果政府收取了這個費用的話,實際上特許經(jīng)營者會把這個成本轉(zhuǎn)嫁到向公眾收取的費用上,我們社會公眾享受公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的成本會進一步地提高,這是不符合我們特經(jīng)營項目公益性的理念的。
新修訂的《管理辦法》也進一步明確了價格和收費的調(diào)整機制,明確價格調(diào)整與績效評價要掛鉤,并規(guī)定實施機構(gòu)要協(xié)調(diào)開展價格調(diào)整的義務(wù)。同時,通過完善支付管理制度,明確政府應(yīng)當(dāng)?顚S茫ㄆ谙蛱卦S經(jīng)營者支付,來杜絕拖欠,同時也完善了信息公開制度,明確政府應(yīng)當(dāng)將有關(guān)的項目信息履約情況向社會公開,接受社會監(jiān)督。
嚴防新增地方政府隱性債務(wù)新修訂版《管理辦法》明確特許經(jīng)營管理的各方職責(zé)分工,明確了行業(yè)主管部門在國家發(fā)展改革委牽頭協(xié)調(diào)下依法開展相關(guān)工作的職責(zé),以及財政部門的預(yù)算管理和財經(jīng)監(jiān)管職責(zé)。同時明確提出,要嚴防新增地方政府隱性債務(wù)。
《管理辦法》理清了特許經(jīng)營項目固定資產(chǎn)投資管理程序,即特許經(jīng)營方案審批以及項目審批、核準(zhǔn)、備案程序由誰審批、如何審查等基本建設(shè)程序問題。修訂后的《管理辦法》充分體現(xiàn)了防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的原則,突出強調(diào)了財政資金補貼合規(guī)性、政府和社會資本風(fēng)險分擔(dān)等要求;明確禁止涉嫌政府違規(guī)融資的情形,例如,在建設(shè)工程完成后直接將項目移交政府,通過提前終止協(xié)議等方式變相逃避運營義務(wù),承諾以財政資金為項目融資提供擔(dān)保或作為還款來源。
國家發(fā)展改革委法規(guī)司副司長 于文濤:我們完善了責(zé)任追究制度,依托社會信用體系的建設(shè),進一步完善政府誠信的約束制度,同時也依據(jù)公職人員政務(wù)處分法,明確政府工作人員損害特許經(jīng)營者利益的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任,同時也依據(jù)財政支出管理制度,明確了政府侵占、挪用、拖欠特許經(jīng)營者有關(guān)應(yīng)付款項的法律責(zé)任。(總臺央視記者 吳昊 高媛 高淼)